Европейский союз спешит провести реформу своих бюджетных правил, поставив перед собой задачу завершить работу до конца года. Однако достичь этого будет нелегко, поскольку политические разногласия остаются глубокими и широкими.
РЕКЛАМАЭти правила были приняты еще в конце 1990-х годов, когда страны-члены ЕС, намеревавшиеся перейти на евро, должны были удерживать дефицит бюджета на уровне менее 3% от валового внутреннего продукта, а государственный долг — менее 60% по отношению к ВВП.
В настоящее время Пакт стабильности и роста (Stability and Growth Pact, SGP) применяется ко всем странам ЕС в целях обеспечения надежного и здорового финансового положения.
С тех пор в него были внесены изменения, связанные с финансовым крахом 2007 года и последовавшим за ним кризисом суверенного долга. В результате некоторые страны приняли болезненные меры жесткой экономии, чтобы сдержать рост расходов.
Если перенестись в 2023 г, то необходимость новой реформы становится очевидной: всего за три года блок пережил пандемию COVID-19, вторжение России в Украину, энергетический кризис и рекордную инфляцию. Добавьте сюда усугубляющиеся последствия изменения климата и глобальную гонку за передовыми технологиями — и вы получите кардинально изменившийся экономический ландшафт.
Четыре точки трений
В апреле Европейская комиссия предложила пересмотреть давно существующие фискальные правила, чтобы сделать их более устойчивыми к будущим изменениям.
Она сохраняет нетронутыми целевые показатели 3% и 60%, которые некоторые экономисты считают устаревшими и произвольными, но вносит важные изменения в то, как эти два показателя должны быть достигнуты на практике.
Правительство каждой страны должно будет разработать среднесрочный фискальный план, позволяющий снизить уровень дефицита в приемлемом темпе и вывести государственный долг на «правдоподобную траекторию снижения». Этот план должен быть согласован с Еврокомиссией и утвержден Советом ЕС.
Фискальные корректировки, необходимые для достижения 3% и 60%, будут проводиться в течение четырех лет, в соответствии с избирательными циклами, и могут быть продлены до семи лет ради дальнейших реформ и капиталовложений.
Несмотря на то, что сочетание фискальной устойчивости и национальной ответственности получило всеобщее одобрение, министры экономики и финансов провели последние месяцы в спорах по поводу положений, имеющих исключительно технический характер.
В надежде преодолеть разногласия Испания, председательствующая сейчас в Совете ЕС, разделила переговоры на четыре «строительных блока», которые, как оказалось, являются четырьмя точками трений за столом переговоров. Их участники испытывают на себе давление. Действие фискальных правил в настоящее время приостановлено. Оно должно возобновиться с 1 января.
Гарантии сокращения долга
Все в ЕС согласны с тем, что высокий уровень государственного долга вреден и должен быть снижен. Но нет согласия по поводу темпов этого сокращения. Насколько быстро — это слишком быстро? Или, скорее, что значит слишком медленно?
Такие страны, как Франция, Италия, Испания, Португалия и Греция, у которых отношение долга к ВВП превышает порог в 100%, стремятся сохранить как можно больше гибкости. Они утверждают, что среднесрочные планы будут учитывать их национальные особенности и позволят им проложить свой собственный путь к устойчивому финансовому положению.
Однако большая группа стран, включая Германию, Нидерланды, Австрию, Данию и три прибалтийские республики, опасается, что такая свобода действий может быть использована не по назначению. В результате чрезмерно медленное сокращение задолженности ослабит доверие к фискальным правилам со стороны рынков капитала.
В начале апреля Германия опубликовала неофициальный документ, в котором выступила за введение «общей гарантии». Это обяжет государства с отношением долга к ВВП выше 60% сокращать уровень долга на 0,5% или 1% в год в зависимости от исходной точки.
«Необходимо также обеспечить фактическое снижение коэффициента задолженности на ежегодной основе», — говорится в документе.
Несколько дней спустя Брюссель бросил Берлину открытый вызов, предложив свои гарантии, в том числе требование снижать уровень дефицита на 0,5% ВВП в год до тех пор, пока он не опустится ниже отметки 3%.
Однако исполнительная власть не стала вводить единое правило ежегодного снижения уровня долга на определенный процент, на чем настаивала Германия. Вместо этого было введено расплывчатое требование того, чтобы отношение долга к ВВП в конце среднесрочного плана должно быть ниже, чем в начале.
Это не удовлетворило федерального министра финансов Германии Кристиана Линднера, который с тех пор отстаивает необходимость гарантировать «равное отношение» к странам-членам и ощутимые результаты. Однако его французский коллега Брюно Ле Мэр отверг эту идею, предупредив, что автоматическая «уравниловка» станет «политической ошибкой» и нанесет ущерб экономическому росту и производительности.
РЕКЛАМАВыйти из тупика может только германо-французский компромисс.
Реформы и инвестиции
За долгосрочные амбиции Евросоюзу приходится платить немалую цену. Только для того, чтобы стала реальностью «Зеленая сделка», блоку потребуется 620 млрд. евро дополнительных инвестиций ежегодно до 2030 года. Для перехода на цифровые технологии потребуется 125 млрд евро в год, а расходы на оборону могут составить 75 млрд евро до 2025 года.
Ожидается, что большая часть этих средств будет поступит от частного сектора. Тем не менее, эти ошеломляющие цифры заставляют правительства задаваться вопросом, как им удастся получить такие огромные суммы.
Именно поэтому вопрос о реформах и, в частности, об инвестиционной, занимает центральное место в реформе фискальных правил. Брюссель утверждает, что его предложение оставляет странам-членам достаточно пространства для маневра: с одной стороны, вливать средства на такие приоритетные нужды, как чистая энергетика и передовые микрочипы, а с другой — поддерживать государственные расходы на «разумном» уровне.
Однако в некоторых столицах не уверены в этом и настаивают на введении так называемого «золотого правила», которое исключит ряд ключевых инвестиций из расчета коэффициентов дефицита и долга, фактически избавив их от фискального надзора.
РЕКЛАМАРим, наиболее активный сторонник этого правила, предложил в качестве возможных областей, на которые оно может распространяться, фонды восстановления экономики и военные проекты.
«Инвестиции и расходы, связанные с европейскими приоритетами, включая оборону, являются стратегическими целями, которые наши фискальные правила не могут игнорировать», — заявил в октябре министр экономики Италии Джанкарло Джорджетти.
Коалиция стран во главе с Германией, выступает против «золотого правила», поскольку, по их мнению, одно исключение из правил создаст прецедент для других исключений в будущем, проделает бреши в фискальной системе и подорвет ее эффективность.
Воплощение на практике
В действующих фискальных правилах существует корректирующий механизм, известный как процедура чрезмерного дефицита (Excessive Deficit Procedure, EDP). Он срабатывает, когда отношение дефицита к ВВП страны превышает пороговое значение в 3%. Несмотря на название, она также может быть задействована, если отношение долга к ВВП превышает 60% и не снижается «удовлетворительными темпами».
Если страна, попавшая под действие EDP, не предпримет достаточных мер для исправления своих финансовых проступков, она может быть оштрафована на сумму до 0,5% ВВП.
РЕКЛАМАОднако угроза штрафа не привела к улучшению ситуации. Фискальная система ЕС регулярно подвергается критике за неравномерное и мягкое применение. В некоторых случаях уровень задолженности превысил отметку в 100%, но штрафы так и не были наложены.
Еврокомиссия хочет ужесточить правила и предлагает внести изменения, которые позволят ускорить процедуру EDP в случае отклонения страны от обязательств, взятых на себя в среднесрочном плане. Для стран с высокой задолженностью, отклонившихся от плана, EDP будет запускаться по умолчанию. Реформа также предусматривает более мелкие штрафы, вероятность применения которых может быть выше, а также репутационные меры, например, заставить министров лично отчитываться перед Европарламентом.
Текущие переговоры направлены на доработку этих положений, причем «рачительные» страны настаивают на более жестких гарантиях, чтобы обеспечить надлежащее исполнение.
Институциональный баланс
Последнее противоречие не вызывает особого удивления, так как является следствием хорошо известной борьбы за власть между Еврокомиссией и Советом.
По нынешнему порядку, Брюссель дает экономические рекомендации каждой стране и согласовывает среднесрочный план, который должен определять путь постепенного сокращения дефицита и уровня долга в сочетании с реформами и инвестициями.
РЕКЛАМАПо аналогии с методом, использованным для фондов восстановления после пандемии коронавируса, фискальные планы затем утверждаются Советом, а их реализация осуществляется каждым правительством под контролем Еврокомиссии. Она будет оценивать выполнение обязательств и, в случае необходимости, предлагать корректирующие меры.
Такой порядок работы вызвал опасения того, что исполнительная власть сосредоточит в своих руках слишком много полномочий, и в результате страны-члены могут оказаться не у дел. Сейчас обсуждается вопрос о том, как изменить такое распределение полномочий.
«Хорошо бы иметь еще одну пару глаз», — сказал один высокопоставленный дипломат, предложив привлечь к этой процедуре независимый консультативный орган Европейский налоговый совет.
Из четырех структурных элементов наиболее продвинутыми считаются институциональный баланс и правоприменение, в то время как гарантии и инвестиции остаются более трудновыполнимыми задачами.
